합법성·능률성·민주성·효과성·형평성.
본질적 가치(공익·정의·형평) vs 수단적 가치(합법·능률·민주) 구분.
본질적 vs 수단적, 능률 vs 형평의 대립.
효율의 극대화 vs 약자 배려 — 행정 가치의 영원한 딜레마.